Klimaschutz durch Richter? Zum Klimaschutzbeschluss des Bundesverfassungsgerichts 2021

Rückblick auf die Vortragsveranstaltung
mit Prof. Dr. Ferdinand Kirchhof am 13. Juni 2024

Prof. Dr. Ferdinand Kirchhof, Vizepräsident des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) a.D., ist es ein zentrales Anliegen, die hohe Reputation des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) zu bewahren. Nach einigen auch in der Öffentlichkeit kritisch diskutierten Beschlüssen zur Klimaschutzgesetzgebung ist die rechtsstaatliche Frage, die zu stellen ist, ist, was die Gerichte dazu legitimiert, selbst Normen zu setzen, statt dies den Parlamenten zu überlassen.

In diesem Zusammenhang ordnete Kirchhof exemplarisch mehrere wesentliche Entscheidungen von deutschen und europäischen Gerichten ein:

  • Das Urteil des Hage Raad (Hoher Rat in Den Haag) in der Rechtssache „Urgenda against the Dutch government“ aus 2019, welches den niederländischen Staat dazu verurteilte, die Treibhausgasemissionen der Niederlande bis Ende 2020 gegenüber einem Basisjahr 1990 um 25% zu senken;
  • das (nicht rechtskräftige) Urteil eines niederländischen Bezirksgerichts 2021 über die Verpflichtung Royal Dutch Shells (heute Shell plc.), den Ausstoß von CO2 bis zum Jahr 2030 um netto 45% im Vergleich zu 2019 abzusenken;
  • der Beschluss 2021 des BVerfG zum Klimaschutzgesetz (KlSchG), in dem der Bundestag verpflichtet wird, die Absenkungen von CO2-Emissionen vorzuziehen;
  • die Verurteilung der Schweiz durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) 2024 nach einer Klage der „Klimaseniorinnen“ Schweiz und zweier Klimaschutzverbände (u.a. Greenpeace);
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Kritisch zu hinterfragen sei gemäß Prof. Kirchhof diese seit einigen Jahren aufkommende Entwicklung, dass Interessengruppen Gerichte dafür benutzten, Umweltschutz aktiv zu befördern, also über das von Gesetz- und Verfassungsgebern hinaus intendierte Maß für Rechtsnormen zu sorgen.

Um die Grundlagen zum Verständnis der Materie zu legen, ging Kirchhof auf die grundlegende Rolle der Judikative gegenüber der Legislative in einem demokratischen Rechtsstaat ein, beschrieb die grundlegenden Normen des Umweltrechts und leitete daraus die Problemstellung ab.

In einem Rechtsstaat ist es Aufgabe der Parlamente, Normen zu schaffen – die Gerichte kontrollieren deren Einhaltung

Artikel 20 des Grundgesetzes regelt, dass „alle Staatsgewalt vom Volk ausgeht“. Das Grundgesetz regelt auch, dass zwischen den Wahlen die Staatsgewalt vom Bundestag wahrgenommen wird. Zielsetzungen sollten durch den Verfassungsgeber gestaltet werden (Politik an erster Stelle), nach Maßgabe der Gerichte (d.h., diese spielen nur eine untergeordnete Rolle). Dies entspringe auch der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten „Wesentlichkeitstheorie“, wonach das Parlament in grundlegenden Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen habe und dabei einen umfangreichen Ermessensspielraum habe (Entscheidungsprärogative).

Tatsächlich ist die Gewaltenteilung in Deutschland nicht perfekt geregelt. Die Judikative wird dienstrechtlich von der Exekutive geführt. Die Exekutive, mithin die Ministerien und nachgelagerte Behörden, erlassen bindende Verordnungen, um gesetzliche Regeln auszugestalten. Die Judikative bildet das Recht in vielen Fällen fort, gerade wo ungewollte Regelungslücken geschlossen werden sollen.

Grundsätzlich müssen Gerichte nach Recht und Gesetz Streitfälle lösen oder Strafen festlegen. Nicht nur in Zivilprozessen liegen den Gerichten nur die Informationen vor, die den beiden Parteien vorzulegen opportun erscheint (Dispositionsmaxime), und nur diese Informationen dürfen Gerichte zur Entscheidungsfindung heranziehen. Im Parlament werden Gesetzesvorhaben dagegen breiter, offener, transparenter und unter Mitwirkung der Opposition und aller Argumente bearbeitet, die Abgeordnete und befragte Interessengruppen einbringen. Dadurch können alle Standpunkte einfließen.

Rechtsfortbildung durch die Judikative ist daher staatsrechtlich problematisch. Die schöpferische Schaffung neuer Normen sollte den Parlamenten vorbehalten bleiben, auch und gerade weil die Gerichte nur in einem konkreten Streitfall Normen schaffen können, während Legislative und Exekutive jederzeit Fehler korrigieren und Regelungslücken schließen können. Dennoch sind von Gerichten geschaffene Normen rechtsverbindlich und bleiben es, bis sich in einem neuen ihnen vorgelegten Streitfall die Gelegenheit zur Korrektur einer nicht mehr zeitgerechten Entscheidung eröffnet.

Schaffen Gerichte neue Rechtsnormen ohne demokratische Kontrolle, dann beeinträchtigen sie damit auch das Vertrauen der Bürger in die staatlichen Institutionen. Gerade das von den meisten Deutschen noch hoch anerkannte Bundesverfassungsgericht hat sich bislang darin zurückgehalten, neue Rechtsnormen einzuführen, und geht damit einen „guten Weg“, so Kirchhof.

Solange Staaten Gesetze zur Emissionsminderung beschließen, erfüllen sie damit diese abstrakten Ziele. Nur bei völliger Untätigkeit, bei offensichtlicher Ungeeignetheit oder bei völlig unzulänglichem Handeln durch den Staat können Gerichte den Erlass von Regelungen anmahnen.

Während Verfassungen zunächst Abwehrrechte des Bürgers gegenüber staatlicher Gewalt festlegen, legen sie auch Schutzpflichten des Staates gegenüber den Bürgern und der Umwelt fest. Diese sind von den Parlamenten auszugestalten. Die Verfassungsgerichte überwachen nur die Ausgestaltung, sollten aber keine eigenen Normen festlegen.

Normen zum Umweltrecht sind wenig konkret

Kirchhof verwies darauf, wie wenig Umweltnormen dazu geeignet sind, konkrete Handlungsempfehlungen abzuleiten. Sie sind als offene Normen formuliert, also als Absichtserklärungen bzw. Zielbestimmungen, ohne eine Umsetzungsstrategie anklingen zu lassen.

  • 20a GG besagt, dass der Staat die natürlichen Lebensgrundlagen schützt – auch in Verantwortung für die künftigen Generationen. Dies soll primär durch die Gesetzgebung erzielt werden und erst nachrangig durch die Exekutive oder die Judikative.
  • Nach dem Pariser Abkommen sind die Vertragsstaaten gem. Art. 4 lediglich „bestrebt“, die menschgemachte Klimaerwärmung um 1,5°C-Ziel über das „vorindustrielle Niveau“ zu begrenzen, überlässt ihnen dabei aber sämtliche Entscheidungen darüber, wie bspw. CO2-Minderungen erzielt werden sollen und in welcher Höhe.

Rechtskonstruktionen der Gerichte bei der Schaffung von Umweltnormen

Im Kernbereich seines Vortrags analysierte Prof. Kirchhof die Art und Weise, mit welchen Rechtskonstrukten Gerichte neue Umweltrechtsnormen geschafft haben.

Niederländische Zivilgerichte leiteten in den Fällen „Urgenda against the Dutch government“ und „Shell“ aus Art. 2 und Art. 8 Europäischen Menschenrechtskonvention EMRK die Verpflichtung der Niederlande und des Unternehmens Shell zu einer mengenmäßig genau vorgeschriebenen und zeitlich bestimmten CO2-Reduktion ab. In Art. 2 Abs. 1 S. 1 EMRK heißt es allgemein: „Das Recht jedes Menschen auf Leben wird gesetzlich geschützt.“ Art. 8 EMRK besagt: „Jede Person hat das Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung und Korrespondenz.“

Kirchhof sieht die Regelsetzung eines Gerichts über Emissionsminderungen auf Grundlage so allgemeiner Normen als kritisch an. Es handele sich hierbei um offene Normen, die nicht zu konkretem Handeln auffordern. Insbesondere seien diese Normen historisch nicht geschaffen worden, um konkrete Klimaschutzmaßnahmen durchzusetzen. Das Umweltrecht dürfe nicht zur Disruption der Wirtschaft führen, deren Erhalt gleichfalls Verfassungsrang habe. Pikanterweise habe der Shell-Konzern Anfang 2024 seinen Unternehmenssitz von Amsterdam nach London verlegt. „So kann man auch auf gerichtliche Entscheidungen antworten“, kommentierte Kirchhof.

Auch im Fall der „Klimaseniorinnen“ Schweiz wendete der Straßburger Europäische Gerichtshof für Menschenrechte EGMR Art. 2 und Art. 8 EMRK an. Der EGMR unterstellte der Schweiz, nichts oder nicht genug unternommen zu haben, um CO2-Emissionen abzusenken, und ordnete weitere Maßnahmen an. Im konkreten Fall hatten sechs Seniorinnen und zwei Klimaschutzverbände (u.a. Greenpeace) vor dem EGMR Klage eingereicht. Der Klage der Seniorinnen wurde mit Hinweis auf die fehlende Klagebefugnis nicht stattgegeben. Das Gericht sah hier keine subjektiven individuellen Rechte verletzt. Anders verfuhr der EGMR bei der Klage der beiden Klimaschutzverbände. Hier wurde die Klage zugelassen.

„Dies erscheint höchst fraglich“, so Kirchhof. Er mahnte, dass subjektive individuelle Rechte der Klagenden verletzt sein müssten, die Klimaschutzverbände aber juristische Personen darstellten und folglich überhaupt keine subjektiven Rechte besäßen. Ein Verbandsklagerecht bestand somit nicht. Begründet wurde die Klagezulassung und Entscheidung durch den EGMR damit, „Klima gehe alle an, Klima betrifft jeden.“ Kirchhof kritisierte, das Gericht hätte hier nach der Maßgabe „Jemand hat ein Recht, weil wir jemand brauchen, der ein Recht hat“ verfahren.

Vor dem Europäischen Gerichtshof eingereichte Klagen hätte der EUGH bislang nicht entschieden und erklärt, persönliche Betroffenheit, die nach Art. 263ff des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union AEUV vorgeschrieben sei, könne nicht in ausreichendem Maße konstruiert werden.

Demgegenüber habe das Bundesverfassungsgericht (BverfG) beim Beschluss zum Klimaschutzgesetz 2021 in Kenntnis, dass man aus generellen Normen nicht einfach bestimmte Vorschriften – schon gar keine Schutzpflichten – ableiten kann, eine differenzierte Entscheidung gefällt. Kirchhof lobte die Entscheidung des ersten Senats, er habe eine kluge Lösung präsentiert. Geklagt hatten Umweltschutzverbände und nicht nur aus Deutschland stammende natürliche Personen. Zunächst verneinte das BVerfG die Klagebefugnis der Individuen und stellte fest, dass Schutzansprüche nicht verletzt waren, weil der Staat gerade mit dem Erlass des Klimaschutzgesetzes (KlschG) gehandelt habe. In Deutschland gelte die Besonderheit, dass hier ein Klimaschutzgesetz und damit eine konkrete Norm existiert, welche durch ein Parlament erlassen und damit legitimiert wurde.

Konkreter hatte das BVerfG akzeptiert, dass der Gesetzgeber das (wissenschaftlich nach Anerkenntnis des BVerfG nicht präzise bestimmbare) Instrument des CO2-Restbudgets als Handlungsmaxime verwendet hatte. Das BVerfG beanstandete lediglich, dass dieses Restbudget sehr ungleich auf die verschiedenen Zeiträume verteilt wurde, und mahnte mehr Generationengerechtigkeit an („intertemporale Freiheitssicherung“). Kirchhof mahnte, es sei weder verhältnismäßig noch fair, wenn bis zum Jahr 2030 tapfer gesündigt werden dürfe (Emission von ca. 5 Gigatonnen CO2) und in der letzten Dekade dürfe man praktisch nichts mehr machen (nur eine Gigatonne).

Kirchhof erinnerte in der Fragerunde daran, dass diese intertemporale Freiheitssicherung nicht mit dem Beschluss zum KlSchG entstanden, sondern auch in den Urteilen zur Rentengesetzgebung schon relevant gewesen sei.

Zuletzt mahnte Kirchhof an, die Überparteilichkeit des BVerfG zu wahren und die gute Reputation des Gerichts zu erhalten. Insbesondere in der Normensetzung zum Umweltrecht (welches Klimaschutzgesetzgebung einschließt), sei eine Überbetonung des Umweltrechts abzulehnen, stattdessen alles Schutzziele der Verfassung gleichermaßen zu berücksichtigen. Stattdessen müssten alle Staatsziele berücksichtigt werden. Kirchhof schloss mit einem Plädoyer, die Debatte über die Umweltgesetzgebung zurück in den Bundestag zu verlagern.